6.5罗森布鲁姆的多元公共行政观
6.5.1公共行政的内涵与特质
公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需要的管制和服务功能。
罗森布鲁姆很强调公共行政的公共性，认为公共行政具有以下特质：
（1）公共行政是以宪法为基础的。（2）公共行政必须要服务于公共利益。
（3）公共行政较少受制于市场力量。（4）公共行政基于公众的信任来代表主权运作。
6.5.2管理视角的公共行政观
（一）公共行政研究的传统管理途径
传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治-行政二分法基础之上的。罗森布鲁姆分别从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与伦理等方面对传统管理途径的表现形式进行了分析。
（1）在组织结构方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的传统管理途径主张公共组织应该采取“官僚制模式”的组织结构，因为这类组织架构的基本设计原则在于尽可能以最小的投入达到最大的产出。例如，官僚组织重视劳动分工和协调以提高效率。
（2）在对个人的观点方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的传统管理途径基本上采取的是“非个人化”的观点。传统观点下的公共行政是将组织视为依照法令所形成的架构，而非人员的组合，它们均把个人视为组织机械式生产过程中的零件。
（3）在认知途径方面，公共行政研究的传统管理途径强调经由科学的方法来发展知识。公共行政科学化的理念最早由威尔逊提出，中经怀特、古利克和厄威克等人，时至今日，发展行政科学不仅成为当代公共行政学者的学术追求，而且在实务上，将公共行政视为科学的观点也已经促使人们努力发展关于行政行为的“通则化”的理论，例如，对理论假设的建构，并以实证的方法予以检验等。
（4）在预算方面，公共行政研究的传统管理途径对效率、经济、效能和科学的承诺和追求导致此途径支持建立理性的预算体系。在这样的预算体系中，“成本效能”是编制预算时考虑的重点。
（5）在决策方面，公共行政研究的传统管理途径主张理性决策，主张在行政决策过程中，公共行政官员广泛地考虑各种可能的备选方案后，应当从中选出最符合成本效能的方案。
（6）在管制行政方面，公共行政研究的传统管理途径强调的是效率、效能和经济价值，罗森布鲁姆认为，从管制的角度看，管制的效能是指避免重大的失败，而所谓的失败，是指公众认为的“危机或丑闻”。
（7）在行政责任与伦理方面，罗森布鲁姆认为，为了与其强调效率、经济、效能等价值相一致，公共行政研究的传统管理途径极其强调保持组织统一的必要性，并以此作为确立责任机制和指导组织伦理的手段。
（二）公共行政研究的新公共管理途径
公共行政的新公共管理途径是从20世纪90年代初期开始在以美国为代表的西方国家受到重视的，其目的在于改善公共部门的绩效。罗森布鲁姆将这场改革所包含的假设概括为：
第一，公共行政的焦点应当放在获取结果而非遵循程序上；
第二，为了获得预期的结果，公共行政在产品和服务的供给方面应当妥善运用各种市场竞争机制；
第三，配合市场机制的运作，公共行政应当强调“顾客”导向的观念，政府机关要运用它们的资源为作为其服务对象的顾客提供有价值的服务；
第四，与市场观念和民营化思路相联系，政府应当扮演“掌舵者”而非“划桨者”的角色；
第五，政府应当放松管制；
第六，作为放松管制的扩展，公共部门的每一个成员均应当被“授权”，以充分发挥其服务顾客的创造性并使其积极地投入工作；
第七，公共行政的组织文化应当尽可能地朝着弹性的、创新的、解决问题的、具有企业家精神的方向发展。
罗森布鲁姆分别从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与伦理等方面对新公共管理途径的表现形式进行了具体的分析。
（1）在组织机构方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的新公共管理途径主张组织结构应当整合组织内部的各项行动，使各分工单位均能够像企业那样服务于市场中的各类顾客；同时，组织还应该尽量将权力授予各分工单位，使之成为服务供给中心。这样整个组织结构将趋于扁平化且各分工单位也具有更多的自主性。至于组织内部的协调问题主要是由单位或个人之间的竞争而非层级之间的命令指挥所产生的。
（2）在对个人的观点方面，公共行政研究的新公共管理途径将个人视为“顾客”，强调公共行政要以顾客满意为导向。
（3）在认知途径方面，新公共管理主要是经验性的，它倚重经验观察及测量指标去检验理论，至于某些难以用量化标准评估的公共问题，它也主张通过诸如访谈、调查等各种辅助方式来了解顾客的满意度，此外，它还主张经由实验方式去验证某一策略的具体成效。
（4）在预算方面，新公共管理对预算的观点集中在公共服务的生产、管制及影响等层面，它不太关心人员或设备等投入层面的问题。在可行的范围内，它甚至主张政府机关应采取“使用者付费”的方式自行创造财源或彼此分享资源。它认为，只要政府机关能够产生良好的效果，在预算管理上应该有很大的弹性。
（5）在决策方面，罗森布鲁姆认为，新公共管理途径的决策观是建立在回应顾客、建立绩效指标以及成本效能分析等基础上的。一般而言，它主张决策应采取分散化的原则，此外，它还强调应重视成本观念。
（6）在管制行政方面，新公共管理所主张的管制行政有一个十分明显的特征，那就是它愿意信任被管制者，并且愿意与他们结成伙伴关系。新公共管理所主张的管制行政的的另一个主要特点是以裁量取代规章，它关注“结果”，因此，在新公共管理途径看来，服从规章是次要的或者不太重要。
（7）在行政责任与行政伦理方面，罗森布鲁姆认为，新公共管理几乎完全把焦点集中在绩效与结果上，它将传统管理途径所依赖的程序性预防措施视为政府成本效益的障碍。相对于包括开销、人员及组织管理等问题在内的内部管理活动而言，新公共管理更强调立法部门对于各级行政部门绩效的外在监督，它认为通过市场机制和顾客评价同样能够达到落实行政责任的目的。