首先，组织和制度上的保障：通过积极推进社区居民自治，实现基层村民自治和居民自治，
保护自治组织的合法权益，充分发挥人民群众自我管理和自我约束的主动性，社会公共生活
的主人

其次，大力发展社会中介组织，切实发挥其作用，是培育社会公众的自我管理意识和行政职
能转变的有益尝试

 

 

第四章 行政组织

 

第一节 行政组织概述

一 行政组织的含义

1.定义：行政组织是行政管理活动的主体，即国家为推行政务，依法组建的行政机构体系

2.对定义理解的几个要点：

a.是行政权力的物化，是行政管理的主体，我国的行政组织包括中央和地方各级人民政府

b.依法组建

c.是各类行政机关的有机组合，是由人员，职位，单位，部门等复合而成的有机整体

d.其设置、组建和变更的目的在于有效推行政务

二 行政组织的特征

（一）一般特征：与一般社会组织相比

1.政治性

2.公共性

3.系统性

4.权威性

（二）比较特征：

1.与政党组织相比，具有国家强制性

政党含义，社会政治组织，不具备强制性

中国共产党是我国的执政党，“党的领导”就是中国共产党通过政治的，思想的，组织的途


径，执掌国家政治权力，对国家机关实行有效的领导。但不意味着党组织直接行使行政组织
职权，任何党政不分，以党代政的现象都不符合现代法治国家或法制行政的要求

2.与国家权力机关相比，在其产生上具有派生性，在运行机制上具有执行性和垂直性

3.与司法机关相比，主要是性质和职能上的差异，在上级对下级的领导关系上，也具有不同
的含义

a.我国司法机关包括人民法院和人民检察院，独立行使审判权，不受任何行政机关，社会团
体和个人的干涉

b.各级之间，不存在垂直的领导与被领导的关系

三 行政组织的分类及其构成要素

（一）行政组织的分类

1.宏观分类

a.在联邦制条件下：联邦政府行政机关、中间（州或加盟共和国）政府行政机关和地方政府
行政机关

b.单一制：中央，地方

我国，单一制，中央，地方（省市县乡镇）

2.微观分类：在一级政府内部

a.领导机关：

含义：行政首脑机关，如各级行政首长及其合议制决策机构

作用：核心，统筹全局，运筹决策，协调控制监督

b.职能机关：

含义：各级政府中负责管理某一专门行政事务的执行机构，是领导机关的部门机关，如中央
政府各部委，省级政府的各厅局等。此外还包括直接直属机关和间接直属机关

作用：承上启下，对上接受指挥和领导，对下工作指挥和业务监督

c.辅助机关

含义：为行政组织提供辅助性工作服务的机构，包括政务性、事务性、专业性和综合性的辅
助机关（4类辅助机关），如调研机构等

作用：保障行政组织系统灵活高效运作

大政府，改革的途径是培育社会中介机构

d.咨询机关

含义：出谋划策，提供政策方案、政策规划的机构，两种形式：一是行政组织内设的，如咨
询委员会，二是与政府保持密切联系的社会智囊机构

作用：协助决策，决策的科学性有效性科学性

e.排除机关

含义：是指一级政府机关根据行政管理需要，在其管辖区域内设立的代表机构，如地区行署

作用：强化一级政府的直接领导，维持辖区正常秩序

往往事与愿违，延长决策流程，助长官僚主义，慎之又慎，精干效能

（二）行政组织的构成要素

第一，行政职位：最基本的结构要素，它是行政组织系统的细胞组织，主要由职务，职责和
职权等因素复合而成

相对稳定，法定；但是，在法制不健全的地方，最不稳定的因素之一，因人设职因事设职，
机构臃肿，人浮于事

改革基点：职位法定，职数法定，权责一致，名实相符

第二，行政人员或公务员：最积极最活跃，唯一具有主观意志和主观能动性的因素

第三，行政资源是信息，经费，物材等物质因素的总和，物质基础


 

第二节 行政组织体制

一 行政组织体制及其在我国的发展

行政组织体制，指一级政府内部的领导关系和组织结构方式，是行政组织内部各要素、各单
位、各部门乃至各层级之间的组合方式，以及各种行政关系制度化的表现

我国的发展：略

二 行政组织体制的类型

（一）首长制和委员会制

1.首长制

含义：法定最高决策权由行政首长一人行使

优点：★命令统一，步调一致；指挥灵便，行动迅速；事权集中，责任分明；保证上级决策
或领导意志得到最有效的贯彻执行

缺点：主观片面，独断专行，不易监督和制约

2.委员会制

含义：法定最高决策权由委员会行使

优点：集思广益，相互监督，发挥群体作用，协调各方面意见

缺点：★UP 反面

3.改革：

a.对领导集团的决策和执行加以适当分离，导入执行部机制，以强化决策的执行环节，适应
行政环境

b.为了强化行政责任，应在建立有效的权力制约和监督机制的前提下，实行强首长制，以保
障首长在领导行为中有足够权威

c.决策以委员会为核心，执行以行政首长为核心，并以此建立委员会和首长的责任机制

（二）层级制和职能制

1.含义及其优缺点

层级制是指政府组织从纵向上划分为若干层级，每个层级所管辖的业务性质相同，各对其上
一层级负责，形成有效的层级节制关系；但其管辖范围自上而下逐级缩小

职能制指政府组织平行划分为若干部门，每个部门所管辖的业务内容不同，但范围相当

采用层级制，便于集中领导，统一指挥行动，但行政首长管辖过多，责重事烦，难胜其任

职能制的优点在于合理分割，相互配合，UP反

有机结合

2.改革：

我国存在层级过多、管理幅度过大现象，机构臃肿，部门林立，互相扯皮

改革的基本途径是层级法定和部门法定，按照层次最少、幅度最小的原则，设置各级政府的
性质层次和管理幅度，并法制化

（三）集权制和分权制

1.含义

指一级政府内部的权力结构方式和权力运行机制

集权制，行政权力是集中行使的，行政管理中的一切重大决策权由行政首长或上级领导决定，
部门领导和下级职员很少有自主决定权，又称为一元统御制

分权制，各部门对其管辖范围内的行政事务具有充分的自主决定权，行政首长不加以干涉，
又称为多元统御制

2.权力下放应包括下面的内容：

a.主要是决策权、管理权的下放，目的在于缩短决策流程，提高行政效率


b.权力下放的范围主要包括两个反面：

i.中央对地方

ii.在一级政府内部，上级机关对下级机关，如国务院的工作重心可以由部委下放到司局，省
级由厅局下放到处

 

第三节 行政组织理论和行政组织原则

一 西方国家的行政组织理论和行政组织原则

二 马克思主义行政组织理论和行政组织原则

三 我国行政组织原则

（一）法制行政原则

1.在组织管理中，消除人治残余，树立法制权威，消除因人设事，因人设职的动因

2.制定完备的行政组织法规体系，使得政治组织管理和改革有法可依

3.建立健全各项行政组织制度，保证有法必依

4.建立有效的行政组织管理执法体系，执法必严，违法必究

（二）职能目标原则

1.随着行政环境变化，，密切主义行政职能的变化，确立行政组织的职能目标体系

2.根据职能目标的变化，是调整和改革政府行政机构的前提

3.职能目标是决定政府组织规模和人员编制的先决因素

（三）精干效能原则

1.机构设置要合理精干

2.人员编制要合理精干

3.坚持效能至上

4.建立廉价负责的政府

（四）管理幅度与层次适度原则

管理幅度，是指领导机关直接管辖下属部门或人员的数额，管理层次指的是行政组织系统划
分层级的数额

适度原则，最佳限度

科学的确定管理幅度与层次，注意几种量的关系：

1.管理幅度与管理层次成反比

2.管理幅度与管理者的管理素质成正比例

3.管理幅度与行政事务难易程度、组织内部信息是否畅通、规章制度是否健全等因素密切相
关

（五）职、责、权一致原则

1.从组织层面上，…

2.从公务员层面上，…

（六）稳定性与适应性相结合的原则

1.保持其相对稳定

a.行政组织系统的各个分支系统、部门和单位之间，由一些程序化、标准化的规章制度相联
系，形成依存、作用的关系，这些关系的稳定是行政组织系统高效运转的保证

b.行政组织系统是一个有公务员组成的群体，动荡不稳、变化多端，触及其利益，失去职业
安全感，影响行政效率

2.适应性，行政环境，行政职能

3.两者相结合：在改革者力求稳定，在稳定的前提下锐意改革

 


第四节 行政组织改革与编制管理的法制化

一 行政组织改革是现代政府的一项经常性工作

把行政机构改革作为一项经常性任务，其意义：

1.既可以避免“运动式”改革带来的震荡，保持政府行为的持续性，有效性，又可以防止积
弊，避免积重难返

2.意味着把改革本身纳入法制化、制度化和科学化的轨道，…

3.关键在于建立行政组织和行政管理的预警便于及时发现问题和解决问题，提高政府的及时
反应能力

4.需要在各级政府建立权威的专家咨询调研机构，美国的胡佛委员会，日本的临时行政调查
会

二 行政编制管理的法制化

（一）行政编制管理法制化的理论前提

我国行政编制管理法制化的理论前提：

1.价值前提

主要来自于马克思政治理论和我国行政管理实践

马认为，在社会主义条件下，政府及其工作人员必须是人们的、社会的公仆，这是社会主义
国家政权的本质要求，为人民服务。帕金森定律

2.法律前提：控制政府规模，推行编制管理法制化

3.事实前提：必须立足于现实，建立在客观需要的基础上

在我国社会转型期，政府规模的控制目标，既不是现在的“大政府”，也不是将来的“小政
府”，而是“适度规模”的政府

（二）行政编制管理法制化的实践依据

影响“适度”的因素：

1.环境因素

a.外部社会环境状况：包括政治经济文化社会生活方式以及行政事务社会化的程度，具有直
接或间接的因素。如经济文化社会生活方式的自律化程度较高，政府就不需要过多过细的管
理，政府规模较小

b.政府内部组织环境：如行政人员素质，办公手段的现代化程度，行政管理制度化程度等等。
行政人员素质越高，行政管理制度化程度越高，政府的规模可适当缩小

2.职能因素

根据政府职能，划分政府部门、设置机构、确定人员编制，重要依据

包括三个层次的问题：

a.总体职能：主要是指政府与社会的关系。计划经济体制，…市场经济体制，…

b.具体（部门）职能：针对政府内部职能关系而言。核心是职能转化和职能简化，其中职能
分解到什么程度（部门化）是两个关键因素

c.单位职能

3.管辖范围

与行政编制数成正比

a..区域范围

b.业务范围

4.人口与财政因素

a.人口因素：人口数量，正比；人口质量，反比

b.财政因素：财政收入状况反映了一个地区经济与社会发展的基本水平，同时也表明了其行
政资源潜力。因此，行政编制数可以根据财政收入状况加以权定，但权重系数不宜太高，否


则行政编制失控。财政预算既是编制的依据，又是控制编制的手段

 

 

第五章 行政领导

 

第一节 行政领导概述

一 领导的含义和构成要素

（一）领导的含义

含义：领导不同于一般的管理，而是一种能够影响别人去完成（实现）一定目标的管理活动

（二）构成要素

领导者，被领导者，作用对象，环境

二 行政领导的含义和特征

（一）含义

行政领导就是国家各级行政机关的行政领导者依法行使国家行政权力，组织和管理行政事
务，进行决策、指挥、组织、控制、检查、监督等行政活动

政治领导，在我国既党的领导，是指决定和执行党和国家大政方针的领导活动

（二）特征

1.统一性

首先，行政领导是国家机器正常运行的核心部分

行政组织是国家机器中分布最广泛、最重要的组织，机构数、职位数远远大于其它国家机构，
行政领导是国家机器正常运行的核心部分，牵一发而动全身

其次，行政领导是国家管理活动中最具直接性、时效性的活动，对各类问题或事件要迅速反
应，所以行政领导活动必须具有高度的统一性，统一政令统一行动。我国在行政领导体制上
实行行政首长负责制，国务院实行总理负责制，地方实行省长、市长、县长、区长、乡长、
镇长负责制

2.执行性

首先，国家行政机关在国家机关中处于行政执行的地位，是国家权力机关的执行机关，所
以，…

其次，政党政治时代，国家政权由执政党掌握，行政机构必须执行执政党的决定，接受其领
导

统一性、执行性是行政领导不同于其它；领导类型的两个最显著的特征

它还具有一般领导的特征，如权威性、强制性、合法性等

 

第二节 行政领导的基本职能

1.决策职能

2.计划职能

3.组织职能

4.协调职能

5.控制职能

6.监督职能

 

第三节 行政领导的方式、方法和艺术

一 行政领导方式

（一）按行政领导者运用行政权力的不同方式或程度分类


1.专断式领导方式

把行政权主要是行政决策权、决定权集于领导者一人手中，由领导者个人决定，以强制命令
推动工作，下级服从上级，下属行政人员不参与决策，也不了解决策的内容或要求，只是被
动的执行命令。当下属执行命令不力，依靠惩罚手段处理

缺点：造成部下工作积极性不高、主动性差，领导者官僚主义严重，效率低下

2.民主式领导方式

行政领导者的领导活动比较公开，和下级行政人员关系密切、互相沟通

优点：决策时，相信群众，同群众商量，将群众中的正确意见集合起来形成决策内容；决策
执行时，领导者充分授权，让部下自主负责工作，工作人员积极性高

3.放任式领导方式

行政领导者把较多的行政决策权、决定权下放给下级行政人员，行政领导者只是进行必要的
指导和监督。

缺点：行政领导者不把持领导权，没有严格的规章制度和明确的职能分工，领导和下属关系
疏远，缺乏监督，人浮于事

（二）按对行政权力的控制程度分类

1.集权式领导方式

领导者权力欲、支配欲强，不进行适当的分权、授权，凡事都要亲自出面、亲自决定，工作
人员没有热情，……

2.分权式领导方式

领导者只决定总体目标、有关政策和任务目标，对完成细节和具体方法不予过问，工作人员
具有较多的自由和决定权，……

3.均权式领导方式

介于12之间

可以避免1的领导官僚主义，2的分散主义

（三）按指导工作的重点不同分类

1.重人式领导方式

以人为中心

领导者比较民主、宽容、关心下级、平易近人，注重工作人员的情绪和积极性发挥

如果工作人员觉悟高、责任心强，有效，否则低效

2.重事式领导方式

以任务为中心

重视工作效率，但容易忽视工作人员的生活福利条件后 精神满足

在工作环境好，任务明确，领导者威信高的条件下，有效，否则低效

3.人事并重式领导方式

12结合，高效

二 行政领导方法

（一）群众路线法

1.只有坚持群众路线才能保证领导进行科学决策

a.到群众中去，倾听群众意见，反映群众要求，了解群众实际问题

b.从群众中来，集中群众的正确意见，形成正确的政策

2.只有坚持群众路线才能有效地克服官僚主义

官僚主义的表现之一就是高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众。克服官僚主义最重要
的途径就是群众路线，坚持群众路线，为人民服务

（二）调查研究法


毛泽东：没有调查就没有发言权

调查研究：

a.深入实际，大量掌握第一手材料

b.在a的基础上了解事务本质：去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里

（三）矛盾分析法

（四）现代科学方法

系统论，控制论，信息论

三 行政领导艺术

（一）处理事的艺术

1.当机立断

2.弹钢琴（分清轻重缓急）

（二）领导人的艺术

1.关心人，了解人

2.对己严，对人宽

3.知人善任

（三）掌握时间的艺术

1.有计划地安排好时间

2.学会节省时间

3.开好会议：会前有准备，会中有控制，会后有布置

 

第四节 行政领导者的素质及群体机构

一 行政领导者的基本素质

（一）思想素质和道德素质

德

政治方向、政治立场、政治品德、思想作风和工作作风

马列毛邓三

1996年，江泽民在纪念中国共产党成立75周年座谈会上，专门谈到此问题。概括地说

1.要有远大的共产主义理想，坚持正确的政治方向，坚定地走建设有中国特色社会主义道路

2.努力实践党的全心全意为人民服务的宗旨，密切联系群众，维护人民群众利益

3.解放思想，实事求是，一切从实际出发，善于开拓进取，具有唯物辩证的思想方法和工作
方法

4.遵纪守法，保持清正廉洁，发扬艰苦奋斗精神，自觉拒绝腐败

5.刻苦学习，勤奋敬业，具备做好本职工作的知识和能力

（二）业务素质

才

专业化、知识化

尤其是经济知识和管理知识

（三）其它素质

健康体魄，良好气质，坚强意志，充满活力，积极穿心等等

（四）组织领导能力和管理能力

1.计划和决策能力

2.组织、协调和指挥能力

3.创造能力

4.应变能力


5.处理人际关系能力

二 行政领导班子的合理结构

我国实行民主制基础上的行政首长负责制的行政领导体制

（一）具有丰富全面的知识结构

（二）具有较高的专业知识结构

专业知识和专业管理知识

（三）具有较强的能力结构

决策、计划、组织、协调、控制、监督各方面的能力

（四）合理的年龄结构

老中青结合，以中年为主

中年是中流砥柱，可以承担主要领导工作，是整个领导班子坚强有力的体现

年长者，具有凝聚力，能团结、影响周围的人完成工作任务

年轻人，领导班子朝气蓬勃的象征，也是领导班子承前继后的主要力量

（五）具有良好的气质结构

是指领导班子成员在性格、气质、兴趣、意志、风度、风格等方面应具有合理的结构

领导班子由各种性格的人组成，能保证领导班子工作积极稳重，避免积极冒进和安于现状不
思进取

 

 

第六章 行政决策

 

第一节 行政决策概述

一 行政决策的含义

含义：所谓行政决策权，指的是具有行政决策权的机关或个人依据国家法律，为了国家和公
众的利益，有效地推行行政管理，为一定的行政行为确定行政目标、制定并选择行政方案的
过程

二 行政决策的特点

就行政决策与其它决策的共性：

1.主体是人

2.以对客观规律的认识为基础

3.是一个过程

并非“眉头一皱，计上心来”

行政决策的特点：

1.决策主体：国家行政机关及其工作人员

2.决策内容十分广泛，涉及政治、经济、文化、外交、教育等等

3.根本目的是为了公众利益

国家是一种从社会中产生但又凌驾于社会之上的力量，根本上为统治阶级服务的。但是，政
治统治到处…，国家一经产生，并担负着管理社会的公共事务的职能，这种职能是通过国家
的行政机构来完成，正是在这个意义上，行政决策的根本目的在于为了公众利益。但公众利
益具有不同含义，在资，在社,……

三 行政决策的类型

（一）经验决策与科学决策

经验决策，是指根据决策者的思想水平、认识能力和工作经验进行决策