四、行政控制

    (一)行政控制的涵义。行政控制指的是行政领导者和工作人员为了掌握所辖领域内工作的局势和进程，使行政向前推进，调动所属成员上下一心地努力完成任务所采取的措施。行政控制的前提是计划，并要有组织机构作保证。行政控制的过程一般包括三个步骤：第一步是确定标准，第二步是衡量工作成效，第三步是纠正实际情况中偏离标准和计划的误差。

    (二)行政控制的种类。分为三大类：1、预先控制，即在计划实施的准备阶段就加以控制，以保证将来实际结果能达到计划要求，尽量减少偏差。2、过程控制，即在实施计划过程中，直接对计划执行进行观察、检查并纠正偏差。现场控制是过程控制的一种最常见的形式，它一般是由第一线的管理人员负主要责任，亲临现场，亲自进行观察、判断、检查，并督促各种操作，发现偏差及时纠正。3、成果控制，即反馈控制，亦称事后控制，这种控制是针对最终成果的，它是在行为完成后进行的窥视，尽力去检查是否按期待的方式发生，衡量最终成果是否有偏差。成果控制主要不是为了保证现行决策的圆满执行，而是为了有利于下一个环节的工作得以顺利开展。

    (三)行政控制的方法。行政控制的方式大致有两种，即上下对立的控制方式和上下协调的控制方式。前者是以力服人，采用管卡压等手段，后者是以德服人、以理服人。要有效地进行行政控制，首先必须统一认识，统一思想。进行行政控制，领导者与管理者必须注意两个基本问题：其一，是例外原则问题，指的是领导者为避免陷入事务堆中，亦应尽可能把权限委让给下级管理者或助理管理人员，自己只保留例外事项的决定权和控制权。其二，是关键性原则问题，领导者和主管人员在注意例外原则的同时，还必须把它与控制关键性问题的原则结合起来，把主要注意力放在绩效评估时起关键性作用的那些问题上。

    五、行政协调

    (一)行政协调的涵义。所谓行政协调，就是为了有效地实现行政的总目标，把各项行政管理活动加以调节，引导各行政机关之间和国家工作人员之间分工协作、互相配合，同步地、和谐地完成任务和工作。重大的行政决策往往不是哪一个单位能够单独实现的，而是需要很多单位共同参加进来，这样就需要行政协调。在这里，行政协调与行政控制是有区别的。行政控制是针对行政活动中计划的实施与计划的标准之间差异或背离现象而采取纠正或克服的行动；行政协调则是强调在各个行政组织或部门之间的和谐化、合理化，其目的是为了获得一致的关系，进而达成行政目的。就行政协调与行政沟通的关系看，行政沟通可以说是行政协调的手段，而行政协调则可以看作是行政沟通的结果。从范围上说，行政协调有广义和狭义之分。广义的行政协调不仅包括行政组织内部的协调，而且包括外部的协调；狭义的行政协调专指行政组织内部纵横各方面的协调。就一个具体单位来讲，其行政协调的范围大致是：(1)本单位内的协调；(2)上下级单位的协调；(3)与其他单位的协调。

    (二)行政协调的作用。行政协调的主要目的和根本作用是要解决各个部门和人员之间所发生的矛盾和冲突。行政协调的作用表现在：(1)使各行政部门和行政人员之间在工作上的密切配合，和谐一致，避免内耗和幻想冲突，从而达到政通人和。(2)消除各部门在人力、物力、财力和时间上的浪费。(3)将分散的力量集中起来，使每个单位每个个人的个别努力成为集体努力，单位的行动成为合作的行动，做到众人拾柴火炎高。(4)使每个部门职责分明，每个工作人员克尽职守，便于行政管理活动的有序化进行。总之，行政协调可以防止各自为政的现象，加强行政组织内部的向心力，增强行政组织与外部环境的适应力，从而顺利完成任务。

    (三)行政协调的原则和方法。1、行政协调的原则：(1)出发点的整体原则；(2)计划的周密原则；(3)领导者的自觉原则；(4)工作人员的参与原则；(5)沟通渠道畅通原则；(6)内外关系的动态原则。2、行政协调的主要方法：(1)会议协调；(2)组织协调，通过在各机关之间成立组织，由各有关单位派代表组成小组或委员会，并成立联合的办公机构，以加强联系和协调工作；(3)信息协调；(4)网络协调。

思考题：

    1、行政实施的意义

    2、行政指挥需要的条件

    3、行政沟通的类型，克服行政沟通中的信息失真现象

    4、行政控制的类型

    5、行政协调在行政管理过程中的意义

第九章  行政方法

    学习本章重点掌握：行政程序的涵义与特性；行政工作程序化的内容和意义；行政程序简化及其步骤；以事为中心的行政管理方法和人本主义的行政管理方法；目标管理和岗位责任制比较；中国政府上网工程评价。

    一、行政程序

    (一)行政程序的涵义。1、行政程序。即依照时间将每项行政管理活动的整个进程划分为若干例行性的次序、步骤与环节，以协调和促进某项行政工作的完成的一种行政管理方法。其中有两个要点：一是规范人们行政管理行为的规程；二是在时间上的先后次序。行政程序对于行政主体来说就是工作的步骤与次序，对于行政客体来说就是办事手续。理解行政程序，还必须把它与行政法律关系上所说的“行政正当程序”区别开来。在美国等西方国家，为了保障公民权利和经济利益不受损害，便擷取司法程序的精华使之适用于行政情况的特性，这种经过发展的程序条件，被称为法律上的行政正当程序，其基本条件是通告、审问、公证和复审。许多国家的行政程序法就规定了这方面的内容。行政管理中的行政程序则是政府为完成其职能所采取的工作方法，其要件包括办公制度、会议制度、审批制度、办事制度、办事时效、公文运行规则以及监督制度等。2、行政程序的特性。行政程序从不同角度，可以划分为若干类型。按照其重要性的程度，可分为手续性程序和决定性程序；按照其出现的概率，可分为常规性程序和特殊性程序；按照其对象，可分为内部程序和外部程序；按照其特定的内容，可分为人事程序、财物程序、机关事务程序等等。行政程序存在许多共同特点：(1)合理性；(2)有序性；(3)例行性；(4)稳定性；(5)适应性；(6)系统性。3、行政规则与行政程序虽然都是行政章程，但行政规则是要求根据具体的情况规定行政活动的作为和不作为，而不规定时间顺序；行政程序则规定的是某项行政工作所应该做到的，同时还有极其严格的时间次序。

    (二)行政工作的程序化。1、行政工作程序化的内容。行政工作的程序化，就是使任何行政工作都要有一定的程序，并按照既定的规程和时序去进行工作。行政工作程序化包括掌握和运用资料、编制行政程序、行政程序分析、行政程序操作、行政程序检查等内容。行政工作程序化的关键是编制、设计行政程序。行政程序的目的是为了操作，所以，行政程序操作是实现行政工作程序化的主要内容。2、行政工作程序化的意义和作用。(1)有助于行政管理的科学化；(2)是行政管理制度化的重要组成部分；(3)是行政管理高效化的保证；(4)是考察一个行政机构工作好坏的标志。

    (三)行政程序的简化。行政程序本身不是目的，而是实现目的的手段。然而，在实践中往往出现本末倒置的现象，即以行政程序取代行政目标。目标取代表现为极度僵化的办事作风，机械地坚持原则，过分注重形式和常规，导致大量外来信息汇编的长期耽搁或滞后，其结果反倒贻误了行政计划的实现。目标取代有时也表现为文牍主义。克服文牍主义首先必须准确理解行政程序的内容和特点，特别是要弄清行政程序稳定与适应性之间的关系。克服文牍主义的关键是如何保持稳定性与适应性之间的平衡。其中一个至关重要的问题是要不断改进和优化行政程序，行政程序的简化是核心内容。

    行政程序简化是从工业管理中的工作简化得来的。工作简化所通过程序的变更或工作方法的改进，以较简捷的流程取得较高的工作效率。后来，在工作简化的基础上，发展起行政程序简化的理论。行政程序简化包括以下步骤：(1)选定准备进行研究的工作，被选定的工作应具有一定的社会价值。(2)以直接观察的方法，收集记录选定研究工作的全部事实。(3)认真分析记录的事实，即以客观和科学的态度，对程序图上的记录进行严格的检查，对工作的理由和目的、地点和时间、人员与方法等进行严格的检查。(4)全盘考虑现行的工作情况，在研讨的基础上加以改进完善，以寻求最佳的工作程序。(5)衡量各步骤的工作量，认真计算标准工作时间，以确定工作进度。(6)最后是对新的工作程序进行科学操作。

    二、行政计划

    国家公共管理的发展以及现代科技、国防等领域的重大工程项目建设的进行，都需要运用严格的计划管理，行政计划方式的研究因此成为了解现代政府运行过程的一个重要环节。

    (一)行政计划的概念。计划是未来的行动方案。它有三个主要特征：(1)它必须与未来有关；(2)它必须与行动有关；(3)必须有某个机构负责促进这种未来行动，即有一个具体的计划管理机构。计划工作则指制定这种方案的过程。行政计划是计划的一种主要形式，它是国家行政机关依据法律或其他有关规定，为了实现一定的社会目标或为实现这些社会目标准备条件，所制定的行动方案，这种方案一经制定，便具有法律效力，成为某个特定领域的政府活动的根据和准则。

    一个完整的行政计划，一般由以下要素构成：(1)计划目标：计划目标是行政计划的灵魂，行政计划就是为了达成各种各样的双重目标定制定的。(2)计划主体：包括计划的制定和执行主体。(3)地理区域：一个地区的或全国性的，甚或是国际性的。(4)详细程度：行政计划可以制定得很详细，也可以笼统地规定一些原则，具体取决于计划目标的要求。(5)达成计划的手段：即方式或途径。(6)计划期限。(7)权力分布：这个因素是指各级政府组织分担计划规定和执行的责任程度。(8)成本和收益：行政计划的成本可以表现为各种形式，如计划管理机构的活动经费，为实现目标所要动用的人财物力等；收益则表现为一定的经济增长、社会发展或某个工程的完成建设等等。计划的完整性是计划实现的可靠性和计划有效性的保证。

    (二)行政计划的编制过程。逻辑上的行政计划编制过程大致包括以下几个基本环节：(1)确定目标；(2)调查研究；(3)资料分析；(4)计划方案的拟订和评价；(5)方案的选择；(6)计划执行过程的反馈和计划的修正。

    (三)行政计划编制的技术方法。编制计划，除了有明确的目标、科学的指导原则和编制程序以外，运用科学的方法是关键因素。(1)综合平衡法，所谓综合平衡，是指国民经济全局的平衡，而不是指单项的、局部的平衡，但它必须以单项平衡和局部平衡作为补充，才能保证其正确性。(2)规划-计划-预算系统，这种系统简称PPBS系统，是通过规划把编制计划和预算工作综合起来进行系统管理的一种方法。(3)行政计划评审技术。(4)关键线路法。

    三、行政基本方法

    行政基本方法系一定的行政组织或行政人员，为了完成行政任务而在开展行政工作时所普遍采取的措施、办法和手段。行政基本方法是达成行政目标的途径，是行政主体作用于客体的桥梁，是行政思想转换为行政实践的中介。

    (一)强制性行政方法。1、指令方法；2、法律方法；3、经济方法。

    (二)诱导性行政方法。诱导性行政方法是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过利用非强制手段使机关工作人员和广大群众自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动。其特点是通过政府和管理者的循循善诱及谆谆教导，使人们自觉地、主动地、积极地、和谐地去行动。1、思想教育方法。2、行为激励方法：目标激励，奖励激励，竞争激励，反激励。

    (三)参与管理方法。参与管理方法是通过由下级行政主体或行政客体参加管理和决策来提高人们的积极性和管理效率的一种行政管理方法。参与管理方法分为宏观的、中观的和微观的等不同层次。宏观意义上的参与管理是政治民主的一个重要内容。中观意义上的参与管理是行政机关工作的一种方法，即行政人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。行政机关参与管理的主要途径有：(1)团体决策；(2)咨询制度；(3)建议制度；(4)来信来访制度；(5)其他途径。

    宏观意义上的、中观意义上的和微观意义上的参与管理方法，都体现了民主管理思想主要的和根本的内容。其积极意义表现在：(1)可以满足人们的认同感、责任感和成就感，从而激发起工作的主动性和创造性；(2)由于集中了大家的正确意见，可以有效地避免决策和决定的片面性；(3)使行政领导者与被领导者之间建立起一种合作关系，在同志式的民主气氛中，大家互相支持，团结友爱，齐心协力去完成任务；(4)可以维持人事安定，严肃劳动纪律，形成心情舒畅、蓬勃向上的气氛。

    (四)行政责任方法。行政责任方法是现代行政管理当中的一种综合性管理方法，它用行政体制中职权划分的机制将组织中的目标与人事中的职位有机结合起来，从而使行政工作中的职权责利诸要素一致起来。行政责任方法的本质内容是权力与责任的关系。行政责任方法带有浓厚的中国色彩。行政责任制包括机关责任制与岗位责任制两个方面：机关责任制的实质是要有效地解决各级政府机关上下左右间的工作关系；岗位责任制则着意揭示行政机关中各个岗位自身的特殊要求，以有效解决各岗位相互之间的工作关系。近年来，我国许多政府机关把行政目标管理与行政责任制结合起来。

    四、行政技术

    行政技术是偏重于技术的行政管理方法，这与行政基本方法偏重于人是不同的。行政技术较之行政基本方法更为具体，它主要是指行政方法当中运用自然科学与工程科学方面的技术，并逐步实现量化的那部分。现代行政管理方法的技术化趋势与日剧增，现代行政技术种类也日益增多。其中比较常见的几种有：

    (一)系统工程。1、系统工程的概念与由来。(1)系统工程的概念。系统工程是一种高度综合的管理技术。行政管理系统工程是从系统论的观点出发，运用现代自然科学和社会科学中的有关思想理论，对整个行政管理系统的构成要素、组织结构、信息交换和反馈控制等功能，进行综合分析、设计、实验、实施，以及最大限度地发挥人财物的作用，以实现行政管理系统的整体优化。(2)系统工程的由来。是社会化大生产发展到一定水平而要求管理现代化的产物。2、系统工程的建立。其建立的技术基础：(1)最优化的理论和方法；(2)系统分析；(3)数控技术。

    (二)电脑信息技术。1、社会计算机化。2、政府上网。如果说政府信息化是社会信息化基础的话，那么政府上网可以说是政府信息化的基础。所谓政府上网，指的是各级各地政府部门利用因特网等相关计算机通讯技术，在因特网上建立正式站点，推动政府办公自动化与政府网上便民服务，实现政府在政治、经济和社会生活诸多领域的公共管理和公共服务职能。通过政府上网，行政沟通水平可以大大提高，国家政策信息发布、行政客体对于主体的反馈都会更加便利。通过政府上网，政务公开原则可以得到更好的贯彻，政府与人民之间的关系也可以得到改善。3、管理信息系统。行政管理要通过实施各种功能，合理地运用人财物等资源，以充分发挥其效益来达到行政总体目标，而这些资源在很大程度上来说主要是通过信息进行管理的。管理信息系统便是如此产生的。它指的是使用电子计算机管理功能和控制功能的数据处理系统。

    (三)PDCA循环技术。PDCA循环技术又称“戴明循环”技术，是对制定和实现计划的循环过程进行控制的技术，属于全面质量管理的基本方法，称其为“戴明循环”是因为它是由美国统计学家戴明首先提出来的。PDCA循环包括四个阶段、八个步骤。四个阶段就是效应控制系统运转所经历的计划、实施、检查和处置四个阶段的周而复始的循环，其中计划阶段是先导，是管理系统的各类目标，是整个循环成败的关键；实施阶段是循环的主体部分；检查阶段是控制、把关；处置阶段是进行评价，总结提高，是循环的自我完善。八个步骤包括：(1)提出问题，收集资料；(2)用已掌握资料，进行调查分析和预测，确定目标；(3)按已确定的目标进行平衡，找出影响大的原因；(4)研究解决问题的措施，编制实施计划；(5)按计划方案和实施计划进行组织工作，将分工、时间、数量和质量要求落实到部门与人员，来执行计划；(6)检查与了解实施情况与效果，建立原始记录和统计资料，并进行统计分析；(7)对执行中发生的问题提出解决方法，并为防止再度发生而采取巩固措施；(8)提出尚未解决的问题，并提出对下一阶段计划的改进意见。

PDCA循环

阶段 步骤 具体技术手段和方法

P 1、找出存在的问题 排列图、直方图、控制图等

2、分析产生问题的原因 因果图等

3、找出影响大的原因 排列图、相关图等

4、研究措施，制定计划 制订对策表

D 5、执行措施 严格按计划执行、落实措施

C 6、调查效果 排列图、直方图、控制图等

A 7、巩固措施 标准化、制定作业标准、检查标准规则等

8、提出尚未解决的问题 反映到下一个计划，再从步骤1开始

   资料来源：中国管理现代化研究会编：《管理现代化研究和实用教材》第601页。

    采用PDCA技术，必须注意几个问题。首先是遵循PDCA的工作过程，不超越阶段，也不能止步不前。其次，是一个循环结束后，就开始第二个循环，将第一个循环中没有解决或解决不够完善的问题，通过下一次的循环来解决，经过反复循环不断提高。再次，PDCA循环要在行政机关中形成一个体系，把所有部门、所有人员都组织起来，形成不同层次的PDCA循环体系。最后，必须说明的是，PDCA循环技术需要广泛地、灵活地运用统计方法，一切都要有数量依据，由数据说话。

    (四)ABC重点管理法。(略)

    思考题：

    1、行政程序的涵义与特性

    2、行政工作程序化的内容和意义

    3、行政程序简化及其步骤

    4、试论述以事为中心的行政管理方法和人本主义的行政管理方法

    5、试比较目标管理和岗位责任制

    6、试评价中国政府上网工程

第十章  行政效率

    学习本章重点掌握：行政效率的涵义和类型；行政效率在行政管理中的地位；绩效评估的作用和意义；行政效率测定的主要方法。

    一、行政效率概述

    (一)行政效率的涵义。效率最初是电学和机械学中所使用的概念，指的是产出的能量或功与投入和消耗的能量的比值或比率。后来，效率这一概念被引入到社会活动中，泛指社会活动所取得的结果和所消耗的劳动量的比率。行政效率具有特定的涵义，指的是国家行政机关及其工作人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。

    效率概念的界定既是一个理论问题，也是一个实践问题。从理论层面看，行政管理活动的直接产出和最终社会效果之间的关系是十分复杂的。因为，行政活动的最终社会效果较其直接产出而言具有明显的时间上的滞后性和评估的复杂性；对许多行政机构而言，其行政活动的产出是直接的，而产出的最终社会效果只能间接地反映出来；国家行政管理是一项庞大的社会工程，某一行政目标的实现有赖于整个行政系统，或者至少一个子系统的整体努力，而一个子系统行政活动的社会效果，又是它的各个“细胞”(即子系统内各个具体的行政单位)的产出的综合反映。这也就是说，产出具有局部性，是各个行政“细胞”的功效的展示；社会效益具有整体性，是一个行政子系统的功效的整体展示。从实践层面看，行政效率的狭义界定更有利于管理操作。由于行政活动的最终社会效果与其直接产出相比具有滞后性、间接性和整体性，效率和效益测定必然存在理论框架、运用范围、分析模型、应用技术与方法上的差别。把效率和效益在概念上区别开来，也就承认了这些差别，有利于在操作中因事制宜，灵活运用。

    (二)行政效率的类型

    1、微观效率和宏观效率。微观行政效率可以用特定政府机构或公共组织提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本来解释。微观行政效率即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入之间的比率。宏观行政效率可以用不同国家中不同的制度安排所引起的总体发展速度来解释。其中，制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系，政府与社会的关系及其政府结构和不同政府部门的职能分工等；总体发展速度既包括经济增长率，又包括文化、教育、社会道德水平等方面的社会发展速度。

    2、技术效率与配置效率。技术效率：导致无效率的一个主要原因是投入未得到充分利用，因而在投入为定值时，产出未达到最大可产出值。这种无效率称为技术无效率。换言之，技术效率关注的是各项投入是否得到充分有效的利用。配置效率：导致无效率的第二个原因是多种投入要素未调整到最佳比例，由此引起的无效率称为配置无效率。配置无效率亦称为价格无效率。因为在确定最佳投入比例时，每一单项投入的价格(即投入成本)是一个重要的考虑因素。配置效率关注的是各项投入是否达到最佳组合或最佳比例。提高技术效率(降低技术无效率)的方法是充分利用资源提高产出，而提高配置效率(降低配置无效率)主要靠调整投入要素之间的比例。只有当技术效率和配置效率都达到较高的程度时，才可以说某个单位的工作具有高效率。

    3、静态效率与动态效率。静态效率关注的是，在特定时点上能否有效利用资源进行管理和提高服务。测定静态效率即测定特定时点上投入和产出之间的比率。动态效率指在不增加投入的条件下，在一定时期内提高管理、服务的能力和水平，即投入产出比率在一定时期的变动率。

    4、组织效率与个人效率。个人效率指特定行政人员在履行职责过程中所体现的时效、办事速度等。组织效率指特定的行政单位从事行政管理活动和提高公共服务的时效、办事速度、投入产出比率等。在行政管理实践中，个别或少数行政人员的高效率并不一定带来整个行政组织的高效率，而低效率的行政组织并不意味着每个行政人员都是低效率者。

    (三)行政效率在行政管理中的地位。1、行政效率是衡量整个行政管理活动的重要标准。2、行政效率高有助于建立政府与社会之间的良性关系。3、行政效率高低关系到我国的现代化进程。4、行政效率是行政管理学研究的主题。

    二、行政效率研究的历史与现状(略)

    三、绩效评估的作用和意义

    由于效率是绩效的构成要素之一，效率测定就成为绩效评估的一个组成部分。

    (一)绩效评估意义的负面阐释。经济学家沃尔夫认为，不进行绩效测定或测定不精确，会导致几种消极后果：1、公共物品的过渡供给，成本上升和浪费。2、鼓励官僚的预算最大化倾向。3、导致公共机构内部的私人目标。

    (二)绩效评估意义的正面阐释

    1、绩效评估体现了公共管理的新思维。进行评估为公共管理新思维提供了有力的支持。(1)绩效评估与市场模式。传统行政管理模式的基础是政府对公共事务的垄断，现代管理模式则强调市场机制和个人选择。市场机制主要是竞争机制。科学的绩效评估对公共管理“市场模式”的作用在于：帮助高层决策者根据时期绩效水平选择理想的公共服务提供者；帮助决策者对合同实施情况进行严密的监督和控制；提供各个公共服务机构绩效方面的信息，引导公众做出正确的选择；在公共部门内部形成浓厚的竞争意识，提高服务质量和工作效率。(2)绩效评估与分权化改革。传统的行政模式主要特征是高度集中。现代行政管理的新范式则是“分权的政府：从等级制到参与和协作。”(参见盖.彼得斯：《政府管理与公共服务新思维》，载《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版)。政府内部的分权化改革实现了上下级关系由直接隶属关系的契约关系的转变，上级对下级的控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变。因此绩效评估是分权化改革的迫切要求，又是分权化改革得以顺利实施的技术保证。(3)绩效评估与结果为本的管理。传统行政管理模式“注重的是投入，而不是结果”，而现代政府则是以结果为本的“讲究效果的政府”。讲究效果的前提是对效果进行科学测定，现代政府要取得效果，就必须对效果进行科学的量度。