三、行政行为的功能
行政功能是指行政行为所发生的实际效果。通常可以分为四个方面：
(一)维持功能。这是行政行为的首要功能，即国家机关及其行政人员通过其行政行为，在社会中建立起合理的、能够为社会上大多数人所接受的生活规范以及道德标准，作为人民的生活准则。
(二)管制功能。在社会生活中，每个人、每个团体都具有双重性，即自我性和社会性。这种双重性之间必然会有所矛盾和冲突。为此，国家行政机关及其行政人员就必须以公正的态度，站在超然的立场上，采取必要的行政行为做适当的管制，使矛盾与冲突趋于和缓。
(三)裁判功能。在人们的社会生活中，必然会发生一些矛盾和冲突，能够解决这些问题的角色只能是国家。国家从社会中产生，又凌驾于社会之上，它总是以公正的面目出现，以国家强制力为后盾，对于争执的双方都有权威性。其中大部分的争执和纠纷由国家行政机关，依据法律和有关规定进行裁判。
(四)发展功能。社会是不断发展变化的，作为国家行政机关，负有管理社会的重任。在实施行政行为、管理全社会的实际活动中，国家行政机关能够把握住社会的发展程度和发展趋势，也能够发现社会中存在的主要问题、工作方法上的优劣，以及行政人员的素质如何，从而调整工作体制、完善行政决策，改善行政行为和工作方法，提高行政人员的素质，促进行政机关及其行政人员自身的进步与完善，最终促进全社会的进步与发展。
思考题：
1、行政行为的种类与特征
2、行政行为的基本方式
3、行政处分的种类及内容
4、行政命令与法律的区别与联系
5、行政处分的成立、附款及无效
6、行政处分的撤销、废止、变更及消灭
第十四章 法制行政
本章的主要目的：法制行政与法治行政的联系与区别；法制行政的基本法则；现代法治行政的特征；行政监督的涵义和主要功能；法制监督的主体及其形式；社会监督的涵义及特征。
一、法制行政概述
(一)法制行政与法治行政。一般来说，法制行政与法治行政是两个可以互换的概念，因为它们都是指法律规范行政、行政贯彻法律的行政现象，或者说，是指行政必须以法律为依据，不得逾越或违背法律规定的制度。但具体说来，二者又存在一定的差别，法制行政强调关于行政的既定法规制度和其他关于行政的规定性，偏重于静态的行政法律制度；法治行政则注重遵从法律精神或规定开展行政管理活动及其适度的灵活性，偏重于动态的行政依法治理的过程。因此，它们又是两个侧重点不同的概念。从本质上说，法制行政与法治行政是一个概念、一种理论、一种制度、一种现象、一个过程，都是基于法治行政主义而强调法制对行政的指导作用、规范作用和监督作用，目的都是为了防止和反对行政恣意行为，不受约束，从而危及国家民主政治制度和大众权益。从这个意义上说，法制行政与法治行政是完全一致的，其不同只是反映不同时期关于行政研究的不同侧重点，而不反映实质的差别。
(二)法制行政的基本法则。法制行政的实质，是行政权的行使必须受到法律的约束，受到由法律所规定的各种权利主体的监督，这种约束和监督的基本法则，实际上是关于行政权力所应当遵循的一般准则。包括：1、行政行为必须适合法律或行政法规的规定，即一切行政行为都不得与既定的法律或行政法规相抵触。2、行政命令不得代替应以法律规定的诸事项，即宪法、法律和行政法规明文规定的诸事项，不得以行政命令代替之，宪法、法律和行政法规的变更或修改，由制定单位按法定程序进行，行政命令不能代替。3、行政裁量也须适合法规和适当，即在法律或法规没有明确规定的方面，行政裁量也必须根据宪法、法律和法规的精神，符合其通则，并不得与其他法规相抵触。同时，行政裁量必须符合公益目的和通常事理，即适当。4、通过对不法行政的监督和矫正，来保障国家和公民的利益。
(三)现代法治行政的特征。现代法治行政是进取的、有为的、发展的行政，是法治主义与灵活适应相统一的行政，是维护法制制度与推动社会进步相一致的行政，是运用法律原则为全体国民服务的行政。其特征是：1、现代法治行政与民主自由相互促进。2、现代法治行政是积极主动的行政。现代行政享有较多的立法创议权、行政立法权、行政司法权，以及较为广泛的行政裁量权。因此，现代法治行政是“法律规范行政”与“法律适应行政”相统一的一种行政观念、行政制度和行政行为。3、现代法治行政包括行政立法和行政司法。这集中反映了政府行政职能的扩展和对社会生活干预力的增强。行政立法主要由职权立法和委托立法组成，行政司法则是指行政机关履行类似司法机关裁判的某些职能且发生效力的行政现象。4、现代法治行政包容行政裁量。行政裁量是现代政府行政权的核心所在，它主要指法律没有规定或规定不完备而由政府事权机关自由裁量处置的行政现象。
二、行政监督
(一)行政监督的涵义和种类。1、涵义。行政监督是法制行政的一个基本的观念和范畴。一般认为，所谓行政监督，是指行政组织内部的某些人对另一些人的了解、协助、指导或控制。在多数情况下，行政监督表现为行政上级或行政主管对下级工作状况的监督。其内容一般包括：对行政行为合法性的监督；对行政行为合理性的监督；对国家公务员的监督。2、种类。(1)一般监督，指按照行政隶属关系和机关协作关系而产生的监督。一般包括两种情况，即行政机关上下级之间的监督和不同行政机关之间的监督。(2)职能监督，指政府各职能部门或直属机构依据法定权力，就其主管业务对下级政府对应职能部门的监督，以及对所属企事业单位的监督。(3)主管监督，主要指政府专设的廉政行政机关因特殊授权对其他行政机关实行的监督。(4)特种监督，相对于一般监督而言，指除主管监督以外的各种普遍适用的专业性行政监督，例如审计监督、环境保护监督等。
(二)行政监督的基本功能和主要方式。1、行政监督的基本功能。(1)充分了解监督对象的工作性质、工作内容、工作特点、工作成果、工作态度和开展工作的方法。(2)按照规定对监督对象的重要行政措施进行领导、指导或协助。(3)遵从授权和法定程序对监督对象的悖权行为予以制裁，对其不当行为予以纠正。(4)根据法定类别和进取精神对监督对象的优良表现给予奖励或激励。2、行政监督的主要方式。一般来说，行政监督的方式主要包括：(1)工作分派；(2)工作报告；(3)工作指导；(4)工作管制；(5)工作检查；(6)专案调查。
(三)行政监督的内在机制。1、行政监督内在机制的意义。国家行政组织是根据宪法而设定的组织状态。这种组织有明确的组织目标，并以一整套法规制度去规范其机关行为和公务人员的权责体系；在这个组织中，每一个成员都占有一个职权确定的职位，并以职位高低形成金字塔式的官僚机构。有结构就有功能。法规、职权、结构、功能的有机结合，形成行政监督的内在机制。其意义在于：(1)促进和保证行政机关和行政官员依法履行行政责任；(2)确保行政机关内部职位、职务、职权与职责相统一；(3)在职守明确的前提下提高行政机关和行政人员的工作效率；(4)落实行政责任，贯彻行政纪律，保证行政管理活动的规范化、法制化。2、行政监督的组织机制。这种机制产生于国家行政组织内部的法制化、制度化的组织体制，并通过国家行政管理部门自身的管理方式表现出来。其涵义有：(1)建立符合国情和国家行政管理规律的、充分体现行政管理职能的国家行政管理体制。(2)建立和健全行政监督制度。(3)实行分工负责、权责一致的管理原则和管理方法。(4)建立和健全门类齐全、明确严格的行政规章制度，并以此作为规范行政机关和行政公务人员的行政行为的标准。3、行政监督的心理机制(略)。
三、法制监督
法制监督是法制行政的另一个基本的观念和范畴，同时又是一项重要的国家法律制度。法制监督是一种外部监督。外部监督主要有两类，即国家法制监督和社会法制监督。前者主要指西方国家按照三极制衡、以权治权的分权政治体制，除行政以外的立法和司法机关对行政机关及其成员的监督；后者则是指除国家机关以外的社会组织、团体、舆论和公民依法对国家行政机关及其成员的监督。外部监督的实质问题，是法定的权力主体通过享有和行使监督权，来督促和保证行政机关和行政官员遵从法律，对国民尽职尽责，履行行政责任。为方便起见，我们将国家法制监督简称为法制监督，将社会法制监督简称为社会监督。
(一)法制监督的特征。法制监督的核心问题是依法监督，即通过国家法律制度的制定和运用，来制约和督促政府及其官员依法行政。法制监督有以下特征：1、从监督总体上看，它是除了政府以外的其他国家权力主体(司法和检察机关)对行政机关及其官员的监督。2、从监督对象看，它包括一切国家行政机关和全体政府公职人员及其全部行政行为。3、从性质上看，它是不同国家权力主体之间，依据宪法和法律所赋予的权力所实施的国家权力的制约监督。4、从监督程序上看，它既是严格按照法定程序所实施的合法监督，进而产生合法的效力。5、从监督目的上看，它既是为保证政府依法行政，也是为了督促政府尽心尽责，以优良的公共行政管理服务于国民，推动社会的发展进步。
(二)法制监督的主体及其形式。1、立法监督。一般来说，西方国家的议会拥有立法权、财政权、监督权、弹劾权和条约权，这些权力构成对政府的直接的立法监督。2、司法监督。司法机关所具有的监督权：行使违宪审查权；审理和判决行政诉讼案件。是一种外部的、直接产生法律效果的行政监督形式，是行政监督体系中强制性程度最高的一种监督机制，也是国家运用监督手段维护社会政治、经济秩序的最后一道防线。主要包括两个方面：即由专门的宪法法院或普通法院系统对政府颁布的行政法规或行政措施进行审查，以判断其是否违反宪法；由司法机关对于政府行政管理有关的行政纠纷进行审理和裁判，以维护当事人的合法权益。在我国，司法机关对行政的监督是指人民检察院和人民法院对国家行政机关及公务员实施的监督。3、检察监督。在许多国家里，检察机关是代表政府追究责任和提起公诉的机关，是一种行使司法行政权的国家机关，其所进行的监督可称为检察监督。4、党的监督。党对政府及其官员的监督主要指执政党的监督。
(三)行政诉讼。行政诉讼是国家法制监督的不可缺少的、不能替代的重要组成部分。这种对行政机关及其公职人员的监督是按照法律、通过提起诉讼进行的。它是由利害关系人请求有关国家机关，对因公共行政管理而引起的纠纷进行法律审查并作出判决，以达到监督行政机关和行政人员、维护公民合法权益的目的而进行的一种诉讼活动。行政诉讼是国家法制监督的一种特殊的、有效的方式。1、行政诉讼的概念。2、行政诉讼的特征和体制。3、行政诉讼的范围和程序。4、行政诉讼制度的通则。行政诉讼是与民事诉讼、刑事诉讼并列的三大诉讼制度之一。其通则是：回避制度；公开制度；辩论制度；时效制度；律师制度。
四、社会监督
社会监督是法制监督的一部分，是外部监督的一种，是法制行政的又一个基本的观念和范畴。社会监督的实质是公民从国家权力主体的地位出发，行使法定的权力，对国家行政机关及其官员所实施的监督。
(一)社会监督的涵义。社会监督通常是指社会舆论、公民、公民团体、社会组织等社会行为主体，依据法定的权力，必要时经过法定的程序，对政府及其官员实施的监督。在实际过程中，社会监督可能具有某些非规定性、非程序化的内容和形式，这种非正式的社会监督，常常对国家行政机关和行政官员构成潜在的、无形的、间接的监督，并可能诱发现实的、直接的、公开的监督。
(二)社会监督的特征。在现代民主宪政国家，这种监督最直接和最广泛地体现国民参政、议政的权力，是国民发表政见、维护权益、督策政府及其官员的主要形式。社会监督的特征是：1、它是一种政治权力，即社会监督是基于宪法所赋予的权力，并通过这种权力的实际行使来实现的。2、它是一种法律制度，即社会监督是通过宪法和法律制度确认、发挥和保障的。3、它是一种社会责任，即社会监督是基于对国家、对民族、对全体国民所承担的责任而实施的。4、它是一种民主意识，即社会监督是在社会普遍的主权意识基础上而成为一种宪法和法律制度的。
(三)社会监督的主体及其形式。1、社会舆论。社会舆论是一种广泛的权力，是一种并列于立法、司法和行政权力的“第四权力”。2、公民批评。公民对政府及其官员的监督，是载入宪法的公民的基本权利之一，是社会监督的最重要的内容之一。3、公民投票。公民投票亦称公民公决，即由全国公民(主要指选民)用直接投票的办法来通过或批评某项法律，或决定对内对外政策、政治制度等方面的重大事件。公民投票是直接民主形式之一，是“主权在民”宪法原则的具体运用。4、压力集团。社会组织和社会团体是现代民主政治的一大特色。压力集团亦称利益集团，通常由具有共同利益或目标的人所组成，其目的一般在于为自身和其成员谋取利益，或维护既得利益，或争取新的权益。5、地方自治制度。
思考题：
1、法制行政与法治行政的异同
2、法制行政的基本法则
3、现代法治行政的特征
4、行政监督的主要功能及方式
5、行政诉讼制度的通则
6、法制监督的主体及特征
7、社会监督的特征及主体
第十五章 行政责任
学习本章重点掌握：行政责任的涵义和意义；行政责任的特征；行政责任的内在实施条件；行政责任的构成要件；确定行政责任的依据；行政责任的追究程序。
一、行政责任概述
行政责任是人类社会政治法律思想和制度发展史上间接民主阶段的历史产物，是“主权在民”及“权力分立”原则的必然要求。确立和确保行政责任的意义在于：宪法以及与宪法相一致的法律是政府及其官员施政的准绳；公民的权利与义务受法律的规定与保障；政府的行政行为均须以完备的方式以昭信守、并负违法失职之责任；一切行政行为均须凭依详细之权限规定；受到政府及其官员公务行为损害的公民，有权提起诉讼并获得赔偿。行政责任又是近代国家责任政治的产物，是国家行政管理制度的重要组成部分。因此，它是行政管理学的研究对象之一。在现代国家中，行政责任直接发端和表现为两个层次的问题：其一是国家权力的来源、国家权力的分配形式、不同国家权力主体的法权地位及其相互间的制约关系，其二是与上述宏观的国家体制问题相联系，产生出国家行政组织、政府行为的依据、后果和政治责任问题，进而产生出国家行政组织的机构、职责和行政公务人员的权利、义务、考核及惩戒等问题，即工作责任问题。
(一)行政责任的涵义。行政责任是政府及其行政官员(公务员)因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。行政责任的属性可做如下理解：1、应为行政责任与不应为行政责任。应为行政责任即行政活动应承担的责任，有做一定事情的义务；不应为责任即不应超越职权，有不做一定事情的责任。2、广义行政责任与狭义行政责任。广义行政责任是指政府作为国家行政主体行使行政权力，通过实施国家行政管理对国家权力主体负责；狭义行政责任即政府公务人员作为政府的构成主体，在代表国家实施行政行为的过程中，必须承担责任，即狭义行政责任。3、政治责任与行政责任。政治责任是指政府及其官员因享有和行使国家行政权而承担的维护社会制度、维护宪法精神和原则，维护国家法律和制度，维护国家安全，维护公民生命和财产不受侵犯，维护社会稳定、秩序和发展等方面的责任；行政责任主要指政府及其官员对既定法律和行政法规所承担的责任，特别是经由考选而就任的政府常务官员的责任。4、国家责任与个人责任。主要是指行政责任包含两种责任主体：政府从自身法权地位出发构成行政责任的承载主体，其所承担的行政责任表现为国家责任；政府官员从自身的公务身份出发构成行政责任的承担主体，其在执行公务的过程中所产生的责任，通常由国家承担，但在特殊条件下，则要由导致责任追究的行政官员个人承担。5、国家责任与行政责任。一般来说，国家责任包括一切国家机关对国家权力主体即国民负责，一切国家活动所产生的责任问题都属于国家责任；行政责任则专指政府及其公务人员对国家权力主体负责，承担由于国家行政行为所产生的责任。
(二)行政责任的意义。1、行政权能的扩展，要求确立和确保行政责任问题。2、政府自身的变化，要求确立和确保行政责任问题。政府通过自身调整以适应不断变化发展的公共事务的管理。现代政府组织规模庞大，部门林立，人员众多，分工细致，职能复杂，要求行政组织通过内部的具体化的责任制度，以保证行政行为的规范化。
(三)行政责任的历史演变。经历三个发展阶段：1、资本主义社会以前行政无责。2、资本主义国家行政责任。3、社会主义国家行政责任问题。
二、行政责任的基本范畴
行政责任是一种有着比较明确的基本范畴的制度和体系。
(一)行政责任的特征。行政责任是具有广泛的政治、社会、道德的内容及涵义的责任体系。1、行政责任是一种责任；2、行政责任是一种义务；3、行政责任是一种任务；4、行政责任是一种理论；5、行政责任是一种制度；6、行政责任是一种监控体系。
(二)行政责任的内在实施条件。行政责任的内在实施条件主要表现为履行行政责任的行为主体所应当具有的各项权利。1、基本权利。(1)人格保障权；(2)身份保障权；(3)职务保障权。2、一般权利。(1)公物使用请求权；(2)行使职务了解权；(3)执行公务保障权；(4)行政裁量权；(5)自由申辩权；(6)确认事实权。
(三)行政责任的构成要件。构成要件是一定客观存在得以成立的基本条件。行政责任的构成要件就是行政责任得以成立的基本条件。换言之，构成要件是实现和形成特定事物性质和特征的某些关键性因素。从行政责任制度的角度说，实现和形成行政责任的性质和特征的关键性因素主要有：
1、须是国家行政机关或行政人员的行政行为。(1)没有行政行为不产生行政责任；(2)行政机关和行政公务人员执行公务的行为都是行政行为，一切行政行为都发生行政责任问题；(3)国家行政行为产生行政责任，非行政行为不产生行政责任。
2、须有国家宪法和与宪法相一致的法律、法规的确认。(1)行政责任由宪法、有关法律和法规的精神、原则和条款所同意、确认和确定，包括行政责任的性质、内容、范围、条件、后果、种类、限制、确认、程序、执行。(2)没有法的规定不产生行政责任，行政机关或行政官员即使在事实上违法、侵权、损害、不当，违背行政责任，但由于没有法的规定而不承担法律行政责任，至多承担道义行政责任。(3)由法律规定不承担事实后果的行政行为，不产生行政责任(这是国家豁免说的一种有条件的沿用)。
3、须有特定的行为后果(事实)。只有当行政机关或行政官员的行政行为造成特定的损害性后果时，才产生实际承担行政责任的问题。没有损害性行为后果，行政责任就仅仅是“法理”上的责任，而不构成法律上的责任，但只有法律上的责任才产生实际执行的问题。(1)(国家)行政责任中受害的一方恒定是公民，包括公民个人和公民团体，而行政责任的一方除了行政机关和行政官员以外，在特定条件下，还包括获得合法行政授权的其他行为主体。(2)在通常情况下，强调行为后果损害性的同时，还规定行为人须有主观上的过错，即将行为人主观上的过错作为追究行政责任的充足条件；在特定条件下，则只强调行为后果的损害性而不论其主观状态如何。(3)损害性后果与行政行为存在直接因果关系，即行为对象所受到的损害必须是行政行为直接造成或引起的，由于第三者行为或自然力所形成的损害不产生行政责任，(国家)行政机关和行政官员不承担因此而产生的赔偿责任。
4、国家全部承担或部分承担损害责任。一切行政责任在名义上和性质上都必须由国家承担。然而，国家的行政行为是政府通过具体的行政机关及其官员的具体行政活动来实现的，同时，法律(诉讼)也要求责任的承担者具体明确。所以，西方国家的行政责任在名义上恒定是国家(政府)，在实际的法律活动和行政管理过程中却具体分为政府机关、政府官员和获得合法授权的其他组织及个人。其中，完全由行政行为所造成的损害性后果，国家承担完全责任并予以全部偿付，部分由行政行为所造成的损害性后果，国家承担部分责任并部分偿付，完全不是由行政行为所造成的损害性后果，国家完全不负责任并完全不予以偿付。
三、行政责任的确定
行政责任的确定主要指两种情况：一是指国家行政组织根据一定的管理原则，与行政权力的再分配相一致，对行政责任进行再分解，使之具体化、规范化，归属于不同的行为主体，并以此作为追究行政责任的依据。二是指在国家法律生活中，根据一定的法律原则，通过一定的法定形式，经由一定的法定程序，来判定在具体的事件中行政责任是否存在，是否成立及责任主体和赔偿责任。
(一)行政责任的主体(承担者)。政府官员执行公务的行为发生损害时才产生行政责任，因此，行政责任的主体即国家。但是，行政官员在执行职务中由于个人严重过错所造成的不应有的损害，最终却要由官员个人负责。这就产生了行政责任的双重属性及其区分问题。
1、政府官员行政责任的确定。一般来说，官员在执行职务过程中所犯的轻微或一般性过失，官员本人不负责任，而由国家承担；官员故意或犯有重大过失，则必须承担责任，这种责任的构成要件，主要表现为官员损害性行政行为的有意和非规定性质，完全按照规定执行职务或在不知情的条件下执行行政指令，行使自由裁量权而产生的行政过失，官员个人一般不负责任。
2、政府机关行政责任的确定。由于行政机关具有在本部门管辖范围内单独发布行政法规、命令、指示等权限，因而具有独立的行政行为主体及其相应的行政责任主体地位。这就产生了确定政府机关行政责任的问题。确定机关行政责任是为了分清和落实机关责任；确定行政责任是为了在发生行政行为过失的情况下，明确行政诉讼对象或行政惩处对象；机关行政责任与官员行政责任互为条件，机关行政责任的产生与追究一般以该机关行政首长或其他官员的个人行政责任的产生与追究为转移；由于获得合法委托的从事国家行政管理活动的非行政机关和非行政官员，其行政责任由委托机关承担。
(二)确定行政责任的依据。1、宪法；2、国家责任统一法典，即单行法规，用以全面、详细规定国家(行政)责任问题，既规定性质、种类、适用等实体问题，又规定程序问题。英美法日瑞士奥地利等国都有这样的法典。统一法典的好处在于，有利于集中、准确地阐述和规范行政责任并开展行政诉讼，进而使行政责任成为规范国家行政行为和公民维护自身合法权益的有效制度。这一点，也正是我国行政责任制度所面临的紧迫问题。3、民法和民诉法。4、判例法。英美法系国家和法国实行判例法。5、议会专门法律、法规。6、地方法规。7、行政法典。
(三)行政责任的追究。行政责任的追究是在行政责任确定的条件下(包括责任主体、责任事实、责任依据等)，依据一定的法律原则和规定，对损害性行政行为的责任主体予以一定的行政或法律惩处，并根据情况使之承担赔偿的制度。这种制度是整个行政责任制度的基本的和重要的环节之一，是行政责任制度的归宿。行政责任的追究的基本问题是：
